[摘要] 全国城镇化工作会议即将召开，市场各方关注度急剧升温。作为改革措施落实到经济发展和社会进步的关键着力点，城镇化建设需要征用大量土地。政府如果全部以现金来补偿的话，其财力无法承受。近几年，地方政府用于土地征收与补偿的金额逐年上升。
◎吴福明（上海社科院经济所博士）
城镇化工作会议即将召开，市场各方关注度急剧升温。作为改革措施落实到经济发展和社会进步的关键着力点，城镇化建设需要征用大量土地。政府如果全部以现金来补偿的话，其财力无法承受。近几年，地方政府用于土地征收与补偿的金额逐年上升。据权威部门统计，2009~2012年，地方土地出让支出总额中征地和拆迁补偿等成本补偿支出所占的比例分别为37%、46%、76%和79.6%。2011年地方土地出让金收入为31140.42亿元，高于2010年，但土地净反而减少6178亿元，2012年地方土地出让金收入为28886.31亿元，土地净为6261亿元，比上一年度减少34%，原因在于近两年的土地征收补偿费用不断攀升，高达1.5万亿之多。
如果再加上土地储备与土地整理、基础设施与公益用地的支出及其资金成本，地方政府土地已远远应付不了土地支出。为了平衡其预算，以便为城市建设及其公共事业筹集资金，政府被迫维持高地价，放大城市间接土地金融总量，从而导致地方债务危机愈演愈烈。
土地债券的探索
实际上，2003~2011年间，杭州、广东、北京等地也曾尝试直接土地金融，发行土地债券来为城市建设筹资，但都没能成行。早在2003年，杭州市即开始探索土地直接融资工具，杭州市国土资源局下属的城市土地发展有限公司计划发行10亿元土地债券，以做大做强土地储备。当时媒体称这将是只真正意义上的土地债券，并普遍预测次年有望买到杭州市的土地债券，可惜最后并未付诸实施。2006年，广东珠海横琴岛开发时，曾上报土地债券发行计划，由于面对国家“地方政府不得发行债券”的政策，结果也不了了之。由于土地债券绕不开该政策限制，所以一些地方政府借助信托发行变种的土地债券来融资。即以土地为抵押物，发行信托类债券，资金将以信托贷款的方式指定投向土地储备中心。2011年北京市政府与某保险公司合作也准备推出土地债券来扩大土地储备，之后也没有下文。
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